區塊鏈的發展離不開與全球監管體系的互動。

根據對區塊鏈基本構成單元的不同認定,各國的監管政策也有所不同。一般認為,區塊鏈可以分為底層區塊鏈和基於其上的數位貨幣兩個單元。中國政府認為,「鏈」和「幣」是可以分離的,因此,「幣鏈分離」是中國自上而下一以貫之的監管原則,即一方面依法嚴格監管數位貨幣的發展,並持續收緊對數位貨幣的監管,另一方面積極鼓勵區塊鏈技術發展。

而大多數海外國家則認為「鏈」和「幣」是構成區塊鏈不可分割的兩個部分,所以其政策主要建立在對幣的清晰監管之上,或將其定義為證券納入現有監管體系,或專門制定法律監管數位貨幣的發行和交易,然後使區塊鏈在市場中自由發展。總體上,今年各國對加密貨幣的稅收、反洗錢和穩定幣風險予以了普遍性的重點關注。

在本文中,PAData 將根據 PA 周刊每週對全球重要監管政策的梳理來回顧今年各主要國家和地區對區塊鏈產業的監管態度和趨勢。

中國:試點央行數位貨幣,扶持無幣區塊鏈應用

從話語分析看,政策中出現的高頻詞包括「區塊鏈」、「金融」、「技術」、「數位(貨幣)」、「應用」、「科技」、「產業」、「創新」。從中不難看出中國的政策方向主要是:支持區塊鏈產業快速發展,尤其重點關注區塊鏈技術在金融領域的應用,將區塊鏈技術作為科技創新的重要突破口。

今年,除了 21 個省在 2020 年政府工作報告中提及區塊鏈以外,發改委、工信部、中國人民銀行、銀保監會、證監會等中央部委也出台了相關文件支持和規範區塊鏈產業發展。從監管的主要內容來看,主要集中於扶持區塊鏈技術及產業發展,另外包括央行數位貨幣試點、區塊鏈標準制定、「監管沙盒」試點和數位貨幣風險提示。

不同的監管機構根據其職責對區塊鏈技術所涉及之處出台了監管政策,其中值得關注動向有:

▣ 中國人民銀行:央行數位貨幣試點、金融風險管控

中國人民銀行在今年重點推進了央行數位貨幣的研發和試點工作,中農工建等國有銀行紛紛測試數位貨幣錢包,深圳和蘇州等地開始實驗數位貨幣應用場景,如數位人民幣紅包。

中國人民銀行及其牽頭聯辦的互金小組,其下的互金協會在今年多次提示了虛擬貨幣炒作風險。互金協發文《關於參與境外虛擬貨幣交易平台投機炒作的風險提示》,鄭重提醒稱,任何機構和個人都應嚴格遵守國家法律和監管規定,不參與虛擬貨幣交易活動及相關投機行為。互金整治領導小組和網貸整治領導小組聯合召開了互聯網金融和網絡借貸風險專項整治工作電視電話會議,強調虛擬貨幣投機炒作、非法外匯交易等其他領域新增風險的監測,始終保持高壓態勢,全面貫徹落實「金融業務一定要持牌經營」的總體要求。人民銀行辦公廳下發《關於開展金融科技應用風險專項摸排工作的通知》要求對涉及區塊鏈等新技術金融應用風險進行排摸。

▣ 地方政府:區塊鏈產業扶持政策

自 2019 年 10 月 24 日中央層面對區塊鏈技術及產業發展的積極定調以後,中國各級地方政府都出台了相應的扶持政策。僅在今年 1 月下旬結束的各地兩會中,就有包括北京、上海、廣東、福建、貴州、甘肅等在內的 21 個省市自治區的首長在政府工作報告中提及區塊鏈。此外,多地還出台了力度較大的財政補貼政策,比如,深圳福田支持區塊鏈企業落戶並最高獎勵 300 萬元、天津市將對區塊鏈相關項目給予最高 500 萬元支持、武漢市對入圍全國區塊鏈百強的企業一次性獎勵 200 萬元、蘇州相城設立 10 億元規模的區塊鏈引導基金、杭州市下城區設立 10 億元區塊鏈產業創投基金等等。

▣ 司法體系:比特幣屬性判定、懲治相關違法犯罪行為

最高人民法院聯合國家發展和改革委員會於 7 月共同發布《關於為新時代加快完善社會主義市場經濟體制提供司法服務和保障的意見》,要求加強對數位貨幣、網絡虛擬財產、數據等新型權益的保護。上海市人民檢察院在發布的《2019 年度上海金融檢察白皮書》中明確「虛擬貨幣」作為一種特殊的虛擬商品,具有財產屬性,但不具備貨幣的法律地位。另一方面,公安部國際合作局局長廖進榮在第九屆中國支付清算論壇上表示,每年自境內流出涉賭資金超一萬億,部分涉賭團伙利用虛擬貨幣收集轉移賭資,或將與金融部門共同整治虛擬貨幣轉帳。

地方公安多次對涉及虛擬貨幣犯罪的案件進行立案偵查,比如公安部指揮破獲涉案金額超 400 億元的特大跨國網絡傳銷案 PlusToken 案;惠州警方偵破全國首例利用 USDT 經營跑分平台的案件;暴雷的交易所 FCoin 被湖南警方被刑事立案等。總體而言,中國對虛擬貨幣的司法監管態度主要是認定比特幣不是法定貨幣但是一種虛擬商品,且國家禁止代幣融資交易平台從事法定貨幣與代幣、虛擬貨幣相互之間的兌換業務等活動。

▣ 其他部委:細分領域的監管

在其他部委的監管政策中,最值得關注的是網信辦持續推進區塊鏈備案體系;工信部牽頭制定多種區塊鏈標準,如安全標準、金融應用標準、技術標準等;發改委明確區塊鏈屬於新基建範疇。

美國:對央行數位貨幣態度搖擺,強力監管 ICO 相關行為

今年,美國重要政策中出現的高頻詞主要有「(加密)貨幣」、「法案」、「監管」、「銀行」、「穩定幣」、「資產」、「交易」、「規則」、「法律」等。整體上,美國的監管政策將加密貨幣視為一種資產,在現有的法律監管體系內監管加密貨幣及其衍生品的發行與交易,其中,尤其重點監管 ICO 和穩定幣銀行託管。另外,美國也在積極討論針對加密貨幣的稅收可能。但美國政府對央行數位貨幣、數位美元的態度仍處搖擺狀態。

今年,包括財政部、美聯儲、貨幣監理署、證券交易委員會、商品期貨交易委員、紐約州金融服務部等多個重要部門都發布了相關領域的監管資訊,這些領域主要涉及 ICO 與證券、反洗錢、牌照、稅收、穩定幣、衍生品交易、隱私保護等。

與其他國家和地區相比,美國對區塊鏈行業的監管在兩方面比較明顯的特色,一是從監管主體來看,參與監管的部門和機構較多。二是從監管的工具來看,目前傾向將加密貨幣納入現有的法律框架,而不是重建一個新的監管體系。就具體的監管內容而言,值得關注的動向有:

▣ 財政部:稅收、反洗錢、穩定幣託管

金融犯罪執法網絡(FinCEN)、稅務總局(TIGTA)和貨幣監理署(OCC)是財政部監管數位貨幣的三大主要執行機構。

FinCEN 主要關注反洗錢,最新擬議的規則要求想要將加密貨幣從中心化交易所轉移到自己的私人錢包中的用戶需要向交易所提供個人資訊。這與要求虛擬資產服務提供商(VASP)實施 KYC 規則的總體監管趨勢一致。

TIGTA 則主要關注稅收問題,納稅人被要求回答是否在 2020 年接收、出售、發送、交換或以其他方式獲得過任何虛擬貨幣。今年,稅務總局正在評估不同的加密貨幣徵稅方式,並有意加強對加密交易所的審查。

OCC 的主要監管內容是將加密貨幣的使用與傳統銀行業務進行合法構連。今年,OCC 的一項長期計劃旨在向不提供存款服務的支付公司提供國家銀行執照,並曾宣布允許美國國家銀行和聯邦儲蓄協會託管加密貨幣,明確此類託管服務是一種與託管服務相關的、現代形式的傳統銀行活動,這為穩定幣的發行提供了合法空間。OCC 的監管規則將使加密貨幣企業能夠更多地使用銀行服務。

▣ 證券交易委員會:ICO 與證券

證券交易委員會(SEC)是美國監管數位貨幣的主力機構,其執法依據主要是《證券法》。SEC 認為,ICO(含 IEO)發行可能涉及證券的發行和出售,因此必須遵守適用於根據聯邦證券法發行的註冊要求。今年以來,SEC 多次對 ICO 進行監管,比如起訴科技公司 Kik 1 億美元 ICO 違反了《證券法》第 5 條的規定,在未提交註冊聲明或豁免註冊的情況下提供和出售證券;起訴 John McAfee,稱其在未透露報酬的情況下推廣了 ICO,已涉嫌稅務欺詐;指控 Ripple 進行了 13 億美元的未經註冊的證券出售。在未來,強力監管 ICO 的趨勢可能還會得到加強。

▣ 商品期貨交易委員會:衍生品交易

商品期貨交易委員會(CFTC)已將全面的加密貨幣監管作為優先事項。在最近的指導方針中明確限制了「期貨佣金商」(FCM)存放客戶虛擬貨幣的規則。另外,CFTC 還就加密貨幣交易向公眾提示風險。

▣ 美聯儲:央行數位貨幣、數位美元

美聯儲在今年重點關注了央行數位貨幣,但對其的態度比較搖擺,並不積極。美聯儲主席鮑威爾承認中央銀行數位貨幣(CBDC)可能會改善美國的支付系統,全球約有 80%的中央銀行正在探索 CBDC 概念,但同時表示美聯儲不急於發行自己的 CBDC。鮑威爾認為圍繞數位貨幣有許多問題需要回答,包括網絡問題、隱私問題等,並且數位貨幣是否能保持貨幣可信的中心地位也仍然存疑。

日本、韓國、新加坡 、中國香港:對央行數位貨幣態度積極,發行區塊鏈相關牌照

日本、韓國、新加坡、中國香港是亞洲地區除了中國大陸以外的幾大重要市場。在這些國家和地區的監管政策中,「加密貨幣」、「區塊鏈」、「CBDC」、「資產」、「技術」、「支付」、「交易」、「金融」、「監管」、「法案」等是高頻詞。總體而言,這些國家和地區對發行央行數位貨幣或參與央行數位貨幣研究和跨國合作方面的態度十分積極。日本、韓國和新加坡三國在數位貨幣發行和交易方面的監管逐漸明確,或納入原有金融法案的監管範圍,或製定專門的監管法案。另外,韓國和新加坡政府十分支持區塊鏈技術的應用。

從監管機構來看,今年諸如韓國財政部、韓國金融服務委員會、日本金融廳、新加坡金融管理局、中國香港金融管理局、中國香港證監會等部門都發布了相關的監管規則,監管的內容主要包括反洗錢、牌照、稅收、穩定幣、衍生品交易等。

其中比較值得關注的動向包括:

▣ 積極探索央行數位貨幣

亞洲地區對央行數位貨幣的態度總體而言比較積極。今年,新加坡央行和新加坡金融管理局首席金融技術官表示,新加坡已準備好推出自己的央行數位貨幣(非零售型)。韓國央行稱其已於 7 月完成了基於 CBDC 的設計或需求定義,及實施技術評審,並在此基礎上開展第二階段項目「CBDC 工作過程分析和外部諮詢」,計劃在明年建立和測試 CBDC 試點系統。日本央行正為發行 CBDC 做準備,已於 7 月成立了 CBDC 工作組,旨在推進整個結算系統的數位化以及對 CBDC 的研究。

▣ 牌照與反洗錢

韓國、新加坡和中國香港在今年紛紛積極探索和落實監管牌照。香港證監會計劃為合規交易所頒發牌照,虛擬資產交易平台 OSL Digital Securities Limited(OSL) 於近期獲得了首個牌照;韓國通過的《關於特定金融交易資訊的報告與利用等法律 (特別金融法)》中包含加密交易所牌照制度;新加坡金融管理局根據《支付服務法案》為支付服務提供商提供強制許可製度,服務提供商需要申請「貨幣兌換商」牌照、「標準支付機構」牌照、「主要支付機構」牌照中的一種。

另外,韓國和中國香港還特別強調了反洗錢。韓國金融服務委員會正在尋求法律修正案,強制要求虛擬資產服務提供商 (VASP) 上報其客戶的姓名;香港特區政府財經事務及庫務局發布諮詢文件,修訂香港法例第 615 章《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》,規定持牌人須遵守《打擊洗錢條例》附表 2 所訂的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定和其他旨在保障投資者的規管要求。

▣ 明確監管框架

日本和新加坡政府明確了監管數位貨幣交易和服務的法律框架。日本包含虛擬貨幣相關規定的修訂版資金結算法於今年 5 月開始生效,加密保管服務提供商和加密衍生品業務現在分別受到《支付服務法案》、《金融工具和交易法》和《資金結算法》的監管。新加坡《支付服務法案》於今年 2 月生效,新的《支付服務法案》是首個針對企業從事代幣交易等活動的綜合性監管規定。

▣ 鼓勵區塊鏈技術應用

韓國和新加坡政府格外強調區塊鏈技術應用。韓國政府呼籲私營企業利用區塊鏈潛力,出台「數位新政」投資 200 億韓元培養 AI 和區塊鏈人才;新加坡政府主導的區塊鏈計劃「烏敏島項目」於今年完成了測試工作,另外,企業、資訊通訊媒體發展局和國家研究基金會發起一項 1200 萬新元(約合 890 萬美元)的項目,以進一步加強新加坡的區塊鏈生態系統。

歐洲:立法以使數位貨幣獲得合法地位,強調對穩定幣的監管

今年,包括法國、西班牙、德國、瑞士、義大利、瑞典、俄羅斯和葡萄牙等在內的多個歐洲國家都出台了相關的監管政策。在這些政策中,「(加密)貨幣」、「央行」、「資產」、「監管」、「穩定幣」、「CBDC」、「銀行」、「法案」、「金融」、「框架」等詞出現的頻率較高。

從監管機構來看,各國的央行和國會/議會/內閣,及傳統金融監管機構都深度參與了區塊鏈的監管。這些監管政策主要針對反洗錢、穩定幣和央行數位貨幣。整體而言,歐洲各國對央行數位貨幣的態度比較積極,對反洗錢和穩定幣的監管力度在加大。

▣ 明確監管法案與監管創新

歐洲多國在今年更加明確了對數位貨幣的監管法案。比如,德國金融監管局已強制要求安裝數位貨幣 ATM 機器時需獲得該機構的許可,相關條款設置在德國銀行法案之下;烏克蘭數位轉型部於 5 月發布了一份新的虛擬資產草案,旨在確定加密資產的法律地位以及流通和發行規則;俄羅斯數位貨幣和區塊鏈協會計劃考慮起草一份新的數位貨幣法,另外,今年俄羅斯總統普京簽署了一份法案,明確允許加密貨幣進行交易但禁止作為支付手段的監管準則;葡萄牙則於 4 月發布了監管沙箱框架,將測試包括區塊鏈在內的新興技術。

▣ 對央行數位貨幣態度積極

歐洲各國對央行數位貨幣的態度總體較為積極,其中,瑞典和立陶宛對央行數位貨幣的實踐較為領先。立陶宛在今年 7 月發行了 2.4 萬枚由本國央行發行的數位貨幣 LBCoin,雖然這只是一種紀念幣,但其發行是國家級央行數位貨幣試點的一部分,同時這也是歐元區首個由中央銀行發行的數位貨幣。瑞典央行在今年對瑞典克朗電子版的四種模式在本國市場的可行性進行了深入研究,並概述了不同模式如何符合其政策目標。

除此之外,法國、德國和義大利都在積極對接「數位歐元」。義大利銀行業協會(ABI)已成立了一個工作組研究數位資產,希望通過參與相關項目和實驗來幫助加快歐洲央行數位貨幣的實施;法國央行已選擇包括匯豐銀行、埃森哲和瑞士加密銀行 SEBA 在內的八家合作夥伴測試 CBDC;德國央行也表態支持央行之間的國際合作,認為有必要分析和評估 CBDC,特別是在履行任務授權方面。

▣ 關注穩定幣風險

今年歐洲監管風向中明顯的最重要變化在於,歐洲各國強調關注法幣穩定幣的風險。俄羅斯央行表態禁止私營企業提供由俄羅斯法定貨幣支撐的穩定幣,而只能使用俄羅斯銀行的數位盧布;法國央行認為,儘管穩定幣為改善支付系統提供了機會,但也可能帶來相當大的風險。

▣ 反洗錢

法國、西班牙和愛爾蘭在今年重點強調了反洗錢的相關規定。法國財政部公佈了對在該國運營並為該國提供服務的所有加密貨幣公司的全面 KYC 要求;愛爾蘭內閣出台了《2020 年洗錢和恐怖主義融資修正案法案》將市場參與者「義務實體」範圍,從而使這些參與者受制於反洗錢和反恐融資要求;西班牙經濟事務和數位轉型部準備準備了一項法案草案以監管交易平台,法案將迫使在西班牙運營的加密交易所、錢包提供商和加密託管服務提供商遵守新的反洗錢和恐怖主義融資協議。

西亞和中東:積極發展礦業,探索加密貨幣相關稅收

在西亞和中東地區國家頒布的區塊鏈相關政策中,「加密貨幣」、「法案」、「挖礦」、「央行」、「金融資產」、「銀行」、「礦場」、「礦工」等詞出現的頻率較高。從中不難看出西亞和中東各國對礦業的積極態度,另外,這些國家央行對央行數位貨幣的態度也十分積極。總體而言,該地區的國家希望通過友好的政策環境促進區塊鏈相關產業的發展,以利好本國經濟。

 

西亞和中東各國的央行和經濟發展部門積極參與了區塊鏈行業的監管,其監管的主要領域包括礦業、稅務和央行數位貨幣。

▣ 允許並積極發展礦業及徵收基於礦業的稅收

西亞和中東各國區塊鏈產業的發展主要集中於礦業,這與該地區豐富的能源相關。伊朗、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦相繼發文允許加密貨幣挖礦。伊朗政府向 14 個加密礦場頒發經營許可,高峰期電費可下調 47%,並允許發電廠開採加密貨幣;哈薩克斯坦的法案將挖礦定義為一個技術過程,將挖礦服務定義為一項企業活動,併計劃在今年年底前將其數位貨幣挖礦投資增加一倍;而烏茲別克斯坦則更為積極,國家項目管理局計劃建立國家採礦池,並配合合規的加密貨幣交易所,以便礦企能夠向市場流通加密貨幣。

對礦業的積極態度主要是為了稅收服務,伊朗、哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦都在今年表態(擬)對挖礦所得徵稅。伊朗要求除保稅區外的挖礦實體遵守加密挖礦的關稅規定;哈薩克斯坦計劃對比特幣挖礦徵收 15% 的稅;吉爾吉斯共和國稅法補充了第 61 章,其中規定對加密貨幣挖礦實行納稅制度。但是,烏茲別克斯是該地區的一個例外,其在今年免除了對加密貨幣運營中獲得的收入徵稅,明確與加密資產的流通有關的法人和個人的業務(包括由非居民進行的業務)不是徵稅對象。

▣ 對央行數位貨幣態度積極

阿聯酋、沙特阿拉伯、哈薩克斯坦和黎巴嫩在今年宣布了央行數位貨幣相關進展。黎巴嫩央行計劃在 2021 年推出數位貨幣,以恢復人們對銀行業的信心;哈薩克斯坦計劃引入央行數位貨幣,正在對各種技術基礎設施和監管辦法進行分析,制定關於哈引入數位貨幣的場景方案報告;沙特阿拉伯和阿聯酋聯合宣布央行數位貨幣試運行取得成功,該項目旨在通過跨國聯合 CBDC 結算兩個轄區內商業銀行之間的跨境交易。

國際組織:考慮穩定幣風險,協調全球監管框架

除了各個國家和地區以外,今年,經合組織、G7、G20、歐盟、金融行動特別工作組 FATF、國際貨幣基金組織 IMF、國際貨幣金融機構官方論壇 OMFIF 和資本市場與技術協會 CMTA 等國際組織也在積極探索和協調區塊鏈監管政策。

從相關政策的高頻詞來看,「數位貨幣」、「監管」、「穩定幣」、「資產」、「框架」、「金融」、「歐元」、「標準」、「法律」、「央行」、「支付」等詞較為常見。

歐盟是披露監管政策或監管意向最多的組織,其下屬的歐盟委員會、歐洲央行、研究服務中心、證券及市場管理局等機構都在今年積極參與國際區塊鏈監管。從國際組織關注的內容來看,穩定幣、反洗錢和監管框架是主要三大主要內容。

其中格外值得注意的是國際組織對穩定幣的監管態度。G7 反對 Libra 這樣的穩定幣,強調此類支付服務必須得到適當的監管,以免破壞金融穩定、消費者保護、隱私、稅收或網絡安全;G20 金融穩定委員會也強調了監管「全球穩定幣」(Global Stablecoin,GSC) 的建議,其希望在各國司法管轄區實施國際監管標準,其中包括有效的合作、協調和資訊共享安排;歐盟五國(德國、法國、義大利、西班牙和荷蘭)財長呼籲歐盟委員會監管穩定幣以保護消費者並維護貨幣主權。

另外,國際組織在反洗錢和協調監管框架方面也做出了努力。G20 將全面開始探討防止洗錢等監管措施;金融行動特別工作組計劃加強加密交易所全球監管框架,以協調和共享有關虛擬資產服務提供商(VASP)的資訊;歐盟監管機構公佈的三年內戰略方針明確將為數位貨幣引入法律框架。

縱觀全球主要國家和地區對區塊鏈行業的監管,從監管主體來看,越來越多元的機構開始參與監管,不僅是國家內部,而且是國際間的;從監管工具來看,越來越多的國家明確了加密貨幣、虛擬貨幣、數位貨幣的法律地位,或將其納入現有法律框架予以監管,或製定新的專門的法律予以監管;從監管的對象來看,已經涵蓋了廣泛的市場參與者,包括企業和個人。越來越明晰的監管規則可以規範行業朝著合法合規的方向繼續發展。


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